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II.  Obligaciones transversales aplicables a la política fiscal (3-7)

 

03

Los Estados deben asegurar que su política fiscal sea socialmente justa

Los Estados deben:

3.1. Diseñar la política tributaria de acuerdo con los principios de equidad horizontal y vertical, legalidad, igualdad, no discriminación, generalidad, capacidad contributiva, progresividad, y otros principios generalmente incorporados en sus propias constituciones, derivados tanto del marco internacional de derechos humanos como de otros marcos complementarios.

3.2. Garantizar la justicia tributaria asegurando que el sistema tributario promueva la igualdad sustantiva y que toda persona cumpla con su deber de pagar impuestos de conformidad con su capacidad contributiva/de pago. Deben fijar umbral de tributación adecuado y abstenerse de adoptar medidas fiscales que impongan cargas que ineludible y manifiestamente agraven la situación de quienes no disponen de los recursos materiales necesarios para subsistir digna y autónomamente.

3.3. Asegurar que sus políticas de gasto público sean diseñadas conforme a los principios de legalidad, eficiencia, prioridad del gasto social, entre otros principios generalmente aceptados en sus propias constituciones.  El patrimonio público debe ser protegido y manejado de acuerdo con la legislación vigente, con honradez y debida diligencia.

3.4. Gestionar su deuda pública de forma que no obstaculice el mejoramiento de las condiciones que garantizan el disfrute de los derechos humanos. El manejo de la deuda pública debe darse de conformidad con los principios de soberanía, buena fe, transparencia, imparcialidad, inmunidad soberana, legitimidad, sostenibilidad y respeto a las decisiones de reestructuración mayoritaria. 

Directrices

En función de este principio los Estados deberían:

1. Reducción de las desigualdades. 

Promover la reducción de la desigualdad con políticas tributarias adecuadas y sistemas de protección social que tengan un impacto redistributivo considerable. Para eso, pueden comenzar por auto diagnosticar los factores cruciales y los obstáculos para alcanzar ese objetivo con relación a sus propios recursos (si los ingresos y el gasto redistributivo del Estado son potencialmente suficientes); la equidad (si el gasto redistributivo y el alcance, diseño e implementación de programas es consistente con garantizar un nivel de vida adecuado); la calidad (si el diseño e implementación de dichos programas son consistentes con la eficiencia micro y macroeconómica, rentables, generan beneficios sociales y son de calidad); y la rendición de cuentas (si dichos programas son transparentes y se rinden cuentas a su respecto).

Mejorar la recaudación de ingresos públicos y evitar en general los tipos impositivos altos para los bienes y servicios y los tipos bajos para los ingresos, la riqueza y la propiedad.

2. Progresividad de la política fiscal en su conjunto. 

Asegurar que la política fiscal en su conjunto sea progresiva.

3. Progresividad en la estructura tributaria. 

Corregir como un asunto de máxima prioridad la alta dependencia de impuestos regresivos y con bajo impacto redistributivo y otros sesgos regresivos de los sistemas tributarios para evitar que anulen el efecto progresivo de las transferencias (sin perjuicio de mantener los impuestos que incentivan o desincentivan conductas en línea con la promoción y protección de los derechos humanos).

Aprovechar el potencial de impuestos progresivos, incorporando las lecciones aprendidas a nivel internacional para su adecuado recaudo y fiscalización.

4. Progresividad en el diseño de impuestos específicos. 

Garantizar que las principales fuentes de ingresos de la población en el tope de la distribución -incluidos los dividendos y otros ingresos de capital- estén gravadas a tasas similares o mayores a las de otras fuentes.

5. Universalidad de los derechos y progresividad del gasto. 

Propender a que el gasto social sea progresivo, lo cual no debe interpretarse en ningún modo como una justificación para el desmonte de políticas sociales universales, considerando que los derechos humanos deben asegurarse para toda la población; ni como excluyente de gastos que no tengan un efecto distributivo inmediato, como el pago de salarios de profesionales de la medicina o la educación que reducen la desigualdad social. La focalización no puede justificar la conculcación o el menoscabo de los derechos ni negar su carácter de aplicación general. 

6. Equidad entre empresas de distintos tipos. 

Garantizar un tratamiento justo en materia tributaria entre distintos tipos de empresas (multinacionales, conglomerados empresariales a nivel nacional, pymes), en línea con los objetivos de desarrollo nacional. Para evitar prácticas elusivas es necesario tener criterios claros de vinculación y control económico de pequeñas empresas por parte de conglomerados más grandes que incluyan participación accionaria, control administrativo, uso compartido de actividades de marketing y otros servicios generales, entre otros.

7. Considerar cuidadosamente las decisiones sobre privatización de activos públicos. 

Asegurar que estas decisiones se tomen sobre la base de criterios costo-beneficio en los que prevalezca el interés público. En particular, deben adoptarse medidas para garantizar el derecho de las personas a participar en la evaluación de la idoneidad privada de la prestación de ese tipo de bienes y servicios. La privatización no debe tener como consecuencia que el disfrute de los derechos esté “condicionado a la capacidad de pago” ni afectar las dimensiones de disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad en la prestación de bienes y servicios. En esferas como el suministro de agua o de electricidad, la educación o la atención de salud en que la función del sector público ha sido tradicionalmente prominente los proveedores privados deberían ser objeto de normativas estrictas. Considerar evaluar en los procesos de privatización cómo y dónde se ubican las empresas vinculadas, en particular si se localizan en guaridas fiscales, y requerir informes país por país públicos para todas las empresas que han sido privatizadas, independientemente de si son casas matrices, y si cumplen con el umbral mínimo establecido por la ley local.

8. Incorporar un enfoque de derechos humanos en la gestión de la deuda. 

Los Estados deben tener en cuenta las necesidades de financiamiento para el cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos y los ODS en sus marcos de evaluación de la sostenibilidad de la deuda, y adelantar gestiones para su reestructuración ordenada y equitativa cuando el servicio de la deuda comprometa el cumplimiento de dichas obligaciones.

   


 

04

Los Estados deben asegurar que su política fiscal sea ambientalmente sostenible Directrices

Los Estados deben:

4.1. Aprovechar al máximo el potencial de la política fiscal para prevenir, mitigar y adaptarse al cambio climático.

4.2. Asegurar que la política fiscal guarde coherencia con la política ambiental a nivel nacional y mundial y esté en conformidad con ellas, reconociendo la interdependencia entre los derechos humanos y un ambiente saludable.

4.3. Considerar cuidadosamente las decisiones sobre la extracción de recursos naturales, teniendo en cuenta las preocupaciones ambientales y los derechos de las generaciones futuras y respetando los derechos de toda la población. Estas decisiones deben ser legítimas, sostenibles y aceptables para todas las personas, por lo cual sus beneficios públicos deben superar sus costos y estar adecuadamente distribuidos. Los Estados deben asegurar que los derechos de inversores no socaven la obligación del Estado de proteger, respetar y hacer efectivos los derechos.

 

Directrices

En función de este principio los Estados deberían:

1. Sostenibilidad. Reducir la dependencia de las economías respecto de los sectores extractivos, en particular de aquellos ligados a la explotación de combustibles fósiles, de tal forma que se reduzca la dependencia de los ingresos provenientes de la explotación de estos recursos.

  •  Asegurar una política fiscal sostenible en términos intergeneracionales (incluyendo consideraciones demográficas y mecanismos compensatorios con futuras generaciones) y equilibrada en la repartición de costos y beneficios a nivel territorial, en formas que favorezcan la convergencia regional.
  •  Asegurar que, cuando se permita o emprenda directamente la explotación de los recursos naturales, una parte razonable de los beneficios sea objeto de tributación y se destine al cumplimiento de los derechos humanos, particularmente de las poblaciones que habitan en los territorios donde se llevan a cabo dichas explotaciones.
  • Establecer mecanismos para que el Estado capte parte de los recursos derivados de rentas extraordinarias producto del auge de precios.   

2. Coordinación. Articular la política económica, la política ambiental y la política social, y realizar arreglos institucionales en los que las instituciones y autoridades ambientales estén en pie de igualdad para la toma de decisiones y la formulación de políticas.

3. Incentivos. Incentivar a través de su política fiscal la inversión en energías renovables, la creación de empleos verdes de calidad y la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Utilizar los ingresos de la acción climática, incluidos el control de emisiones y la reestructuración fiscal, para financiar programas de protección social destinados a proteger a las personas afectadas por el cambio climático.

4. Impuestos y otros instrumentos fiscales verdes. Incorporar o ampliar los impuestos verdes o ambientales, en los que la base imponible presenta un efecto negativo sobre el ambiente, como los impuestos a la energía, al carbono o al CO2, a la contaminación (como por ejemplo las emisiones al aire y al agua), o al uso o extracción de recursos y materiales.

Utilizar la recaudación de estos impuestos -o parte de ella- como financiamiento para la gestión e inversión ambiental.

5. Desmonte gradual de subsidios a combustibles fósiles. Desmontar los incentivos fiscales a las fuentes de energía no renovable en armonía con otros principios y asegurando la protección o compensación de la población de menores ingresos.

 


 

05

Los Estados deben respetar los principios de igualdad y no discriminación en su política fiscal e incorporar enfoques diferenciales en su diseño e implementación.

Los Estados deben:

5.1. Tomar medidas fiscales que contribuyan a erradicar las desigualdades estructurales e interseccionales, incluyendo las desigualdades étnico-raciales, territoriales y de otra índole. Deben movilizar recursos o asignar o ejecutar fondos públicos de forma equitativa contribuyendo a lograr una igualdad sustantiva.

5.2. Abstenerse de adoptar tratamientos diferenciales fiscales injustificados que no sean razonables y proporcionales para el logro de un fin legítimo. Un sesgo tributario implícito, un beneficio tributario injustificado o una asignación inadecuada de recursos puede dar lugar a una discriminación manifiesta. Los Estados deben tomar medidas especiales destinadas a personas y grupos desfavorecidos, como los subsidios o las exenciones fiscales.

5.3. Evaluar las diferentes consecuencias de la política fiscal vigente y de sus propuestas de reforma en diferentes grupos sociales, considerando los efectos discriminatorios directos e indirectos y, eventualmente, adoptar medidas alternativas.

5.4. Los Estados no pueden excusar su incapacidad de eliminar un trato diferenciado sobre la base de la falta de recursos, a menos que muestren que han usado todos los recursos a su disposición en un esfuerzo por abordar y terminar con la discriminación como una cuestión prioritaria. Incluso en tiempos de restricción de recursos los Estados deben proteger a los grupos más vulnerables con programas de bajo costo.

5.5. Dar al interés superior de niños y niñas, a los pueblos indígenas y afrodescendientes, a la población con discapacidad, y a otros grupos que gocen de una protección especial, una consideración primordial en todas las fases del proceso presupuestario y en todas las decisiones presupuestarias que les afecten.

 

Directrices

En función de este principio los Estados deberían:

1. Superar la invisibilidad estadística en materia fiscal de poblaciones que enfrentan discriminaciones estructurales.
Incorporar indicadores que permitan identificar el impacto de la política fiscal sobre estos grupos.

2. Corregir los sesgos implícitos y explícitos y las situaciones de discriminación de los sistemas tributarios contra grupos específicos

3. Asignaciones presupuestarias.
Abordar los desequilibrios en las asignaciones presupuestarias para grupos vulnerables y grupos que tradicionalmente han sido desatendidos, y priorizar y asignar recursos adicionales a dichos grupos para eliminar disparidades de distinta clase y para combatir las disparidades territoriales y de otra índole.

4. Enfoque étnico-racial.
Incorporar los intereses de comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas en la política fiscal preservando y fortaleciendo su economía propia.


 

06

Los Estados deben promover la igualdad sustantiva de género mediante su política fiscal.

Los Estados deben:

6.1. Utilizar la política fiscal para contribuir a eliminar las discriminaciones/brechas de género existentes.

6.2. Asegurar que su política fiscal promueva la igualdad sustantiva de género, eliminar discriminaciones de género en las estructuras fiscales y corregir los sesgos de género (explícitos e implícitos) de los sistemas tributarios.

6.3. Presupuestos con enfoque de género

6.4. Impuestos con enfoque de género

6.5. Asegurar la participación de las mujeres en los los procesos de elaboración, ejecución y monitoreo de la política fiscal.

Directrices

En función de este principio los Estados deberían:

1. Incorporar un enfoque de género en su política tributaria.

2. Presupuestos con enfoque de género.
Disponer de datos desglosados ​​ para evaluar el impacto del presupuesto en mujeres y hombres, y diseñar los sistemas de gestión financiera pública para maximizar los resultados en términos de igualdad de género.

3. Priorizar inversiones en pro de la equidad de género. Aumentar mediante el gasto público las oportunidades económicas para la mujer, promover su acceso igualitario a los recursos productivos, y atender sus necesidades sociales, educativas y de salud, en particular de las mujeres que viven en la pobreza.

  • Asegurar la inversión pública en el cuidado de personas -niños y niñas, adultos mayores, personas con discapacidad-, y que se reconozca el trabajo doméstico no remunerado mediante servicios públicos, infraestructuras y políticas de protección social, promoviendo la responsabilidad compartida en el hogar y la familia.

 

07

La política fiscal debe ser transparente, participativa y sujeta a rendición de cuentas. Las personas tienen derecho a la información fiscal.

Los Estados deben:

7.1. Tomar medidas para fortalecer la cultura fiscal y el ejercicio activo de la ciudadanía fiscal.

7.2. Hacer pública la información tributaria y dar acceso a toda la información fiscal, la cual debe construirse de forma clara y comprensible y estar disponible para consulta de la sociedad en general. Los Estados deben asegurar que la información tributaria y presupuestaria cuente con criterios de clasificación y desagregaciones que permitan monitorear la política fiscal con perspectiva de derechos.

7.3. Adaptar periódicamente su legislación sobre la exigencia de información fiscal y financiera a empresas multinacionales, intermediarios y otros actores a los estándares mínimos internacionales.

7.4. Justificar estrictamente las limitaciones al derecho a la información en temas fiscales por razones de interés general, y garantizar que esas limitaciones puedan ser impugnables ante una autoridad imparcial.

7.5. Asegurar que los procesos de adopción de decisiones en torno a la política fiscal estén abiertos a un debate público informado por procesos de diálogo social inclusivo, amplio, transparente y deliberativo, con base en evidencia y mediante un lenguaje accesible al público. La participación debe ser equitativa, plena, significativa, y multisectorial, y los Estados deben implementar mecanismos inclusivos de participación apropiados.

 

Directrices

En función de este principio, los Estados deberían:

1. Producción y acceso más amplio posible a información fiscal de calidad.
Establecer una presunción de disponibilidad pública de la información fiscal, con excepciones limitadas, dispuestas en el marco legal e impugnables.

  • Publicar objetivos claros y medibles para la política fiscal (incluyendo metas de recaudo y progresividad), y hacer periódicamente un balance del progreso realizado y explicar toda desviación respecto de lo planificado;
  • Contar con información y datos desglosados que sean fiables, oportunos, accesibles y completos, en un formato reutilizable, acerca del contexto macroeconómico, el presupuesto, etc.

2. Presupuestos participativos y responsables.
Utilizar un procedimiento de formulación del presupuesto que permita aportes sustanciales de todas las partes interesadas, incluida la sociedad civil, y adoptar una presupuestación participativa a nivel local.

3. Monitoreo del gasto público y fortalecimiento de instituciones auditoras.
Supervisar, evaluar y auditar los fondos públicos para dar solidez de la gestión financiera.

  • Evaluar la eficacia, adecuación y equidad de la distribución de recursos para los derechos humanos, con mecanismos eficaces de vigilancia y control, en particular a nivel regional y local.
  • Llevar a cabo auditorías, evaluaciones y estudios de repercusiones sobre determinados grupos, que estén abiertas al escrutinio público.
  • Celebrar consultas con partes interesadas y tener debidamente en cuenta los resultados de dichas consultas, y utilizar nuevas tecnologías para mejorar la eficacia de la planificación presupuestaria.
  • Los parlamentos en particular deberían ejercer sus funciones de supervisión e informar proactivamente a los electores acerca de los objetivos y las consecuencias de la política fiscal.

4. Educación fiscal.
Fomentar las capacidades y la promoción de la educación fiscal y dar acceso a toda la información pertinente en un formato accesible y comprensible para generar una mayor conciencia de cómo benefician los impuestos a la sociedad.

  • Promover iniciativas de educación y sensibilización sobre los procesos de adopción de decisiones presupuestarias y sus repercusiones.
  •   Definir formalmente el papel de la sociedad civil en los procesos de la política fiscal, incluyéndola en los debates de más alto nivel y capacitándola para que tengan los conocimientos necesarios al efecto.
  •  Adoptar medidas específicas para garantizar la igualdad de acceso y de oportunidades en la participación, sobre todo para las personas que viven en la pobreza.

5. Información de las empresas.
Establecer mecanismos legales e institucionales para publicación de información fiscal por parte de las empresas.

  • Cumplir, como mínimo con la agenda BEPS de la OCDE en temas de transparencia y en particular con el estándar mínimo de intercambio automático de información sobre las actividades de empresas multinacionales, y actualizar de forma permanente su legislación y prácticas institucionales a nuevos estándares en la materia.
  • Solicitar un informe país por país a todas las empresas transnacionales con información sobre cantidad de empleados que trabajan de manera directa e indirecta, capital, ingresos, beneficios, e impuestos pagados, por jurisdicción en la que operan, que sea público cuanto menos para algunos sectores como el bancario. De fijarse umbrales mínimos de facturación para requerir dichos informes, ellos deben ser acorde a la realidad económica de cada país de forma de no desnaturalizar el requisito.

6. Secreto fiscal.
Limitar el secreto fiscal y realizar estudios de impacto independientes, participativos y periódicos de los efectos extraterritoriales de sus políticas de secreto, indicando su metodología.

7. Hacer visible la carga tributaria y el presupuesto destinado a poblaciones excluidas.

8. Visibilidad del gasto público y del fraude fiscal.
Hacer visible el coste de los servicios públicos y las prestaciones sociales, y las consecuencias y coste material del fraude fiscal, para a mejorar la cultura fiscal.

9. Evaluaciones de impacto en derechos humanos.
Hacer evaluaciones de impacto sobre los derechos humanos de su política fiscal. Las evaluaciones deben ser:

  • exhaustivas, con participación de los actores sociales, e incluir entre otras cosas un análisis de las consecuencias distributivas y la carga impositiva de diferentes sectores, así como de los grupos marginados y desfavorecidos y los efectos negativos en otros países.
  • periódicas, informadas y transparentes.
  • sometidas a verificación independiente, con participación pública en la definición de los riesgos y de los potenciales impactos extraterritoriales.
  • Las evaluaciones deben tener perspectiva de género [y] considerar la posibilidad de adoptar políticas alternativas que eviten, o como mínimo reduzcan y corrijan, los posibles efectos adversos.
  • Deberían alcanzar también a los préstamos y la deuda pública, en primer lugar para determinar si verdaderamente se necesitan, y asegurarse de que no pueden obtener fondos adicionales reorientando las asignaciones presupuestarias vigentes.
ACIJ- Asociacion Civil por la Igualdad y la Justicia
CELS-Centro de Estudios Legales y Sociales
CESR-Center For Economic and Social Rights
Dejusticia-Derecho Justicia Sociedad
Fundar-Centro de Análisis e Investigación
Inesc
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Principios y Directrices de Derechos Humanos en la Política Fiscal (PD/DH/PF) © 2020