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Introducción

La política fiscal es un instrumento fundamental para la garantía de los derechos. Sin recursos no hay derechos, y así como los presupuestos son el mejor reflejo de las verdaderas prioridades de los Estados, los sistemas tributarios reflejan a su vez la contribución de distintos actores para solventar estas prioridades. Esto es todavía más claro frente a desafíos como las situaciones de crisis climática, económica o sanitaria que exigen esfuerzos adicionales para contar con Estados bien financiados y que cooperen entre sí, de modo que puedan implementar políticas eficaces, transparentes y redistributivas que protejan los derechos de todas las personas. [1] Existe un creciente reconocimiento de que la política fiscal, además de ser un instrumento clave para la garantía de derechos, se encuentra sujeta a los compromisos y las obligaciones que los Estados han asumido a nivel internacional y en sus propias constituciones.

Los derechos humanos son los que toda persona tiene por su condición de tal, sean estos civiles y políticos, o económicos, sociales, culturales y ambientales. Estos derechos suelen estar reconocidos en abundantes instrumentos legales nacionales e internacionales de diferente jerarquía, ampliamente adoptados por los países de la región, mediante los cuales los Estados y otros actores se obligan a su cumplimiento de buena fe. Los derechos humanos se caracterizan mediante principios como los de universalidad e inalienabilidad, indivisibilidad e interdependencia, igualdad y no discriminación. Además, están regidos por un criterio interpretativo que indica que, a la hora de determinar el alcance del derecho existente, se debe acudir a la norma o lectura más favorable o extensiva posible en beneficio de los derechos de las personas.

En este sentido, las normas de derechos humanos son reconocidas como un marco jurídico al que debe adecuarse toda la actuación del Estado, incluida por supuesto la política fiscal. En efecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha establecido que los principios de derechos humanos son “plenamente aplicables a las políticas fiscales”, y que ellos deben implementarse en todo el ciclo de las políticas, “desde la elaboración de los presupuestos y los códigos tributarios o la asignación de gastos hasta la supervisión y evaluación de las consecuencias”[2]. La CIDH ha aclarado también que las normas de derechos humanos “proveen un marco de referencia para guiar tanto las prácticas corporativas en materia tributaria como las respuestas jurídicas y políticas de los Estados frente a estas”.[3] Junto con los derechos humanos, la política fiscal está regida por otros marcos normativos de aplicación obligatoria, como el derecho constitucional doméstico o los principios generales del derecho internacional, e influida por estándares de política pública o buenas prácticas de organismos internacionales, que deben interpretarse en armonía con las normas de derechos humanos.

Con la adopción de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo, los Estados se comprometieron a movilizar recursos y ajustar sus políticas fiscales para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Las normas de derechos humanos han sido reconocidas como la piedra angular de estas agendas. Otros marcos globales, como el Acuerdo de París, también deben ejecutarse de forma armónica con las obligaciones de derechos humanos y definen un rol para los Estados de América Latina y el Caribe que no es “neutral”, sino que les exige un compromiso activo con el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

Sin embargo, a pesar de los numerosos compromisos internacionales y del enorme potencial transformador de la política fiscal para la realización de los derechos humanos, en la práctica ella no está siendo elaborada de conformidad con las obligaciones de los Estados de la región en este campo. Así lo reconoció la propia CIDH, quien señaló que la baja recaudación de recursos públicos debido a los elevados niveles de evasión y elusión, las abundantes deducciones de impuestos, exenciones y otros vacíos legales, y la persistencia de estructuras tributarias regresivas -en las que quienes más tienen no necesariamente pagan proporcionalmente más según su capacidad contributiva-, privan a los Estados de valiosos recursos para la garantía de los derechos. A esto se suma un gasto social insuficiente y mal distribuido, que en la región es bajo para los estándares internacionales y en muchos casos no tiene un enfoque de derechos humanos[4].

Al igual que otras áreas de la actividad financiera pública, la política fiscal está sujeta a un conjunto emergente de normas, reglamentos y estándares complementarios a los derechos humanos. Esta creciente complejidad, y la mayor especialización disciplinaria que trae asociada, lleva a que en ocasiones la política fiscal se conciba como un asunto netamente técnico que debe ser manejado por un estrecho círculo de especialistas, ocultando el vínculo directo que tiene con la vida y el bienestar de las personas y las comunidades.

Esta desconexión es particularmente seria en América Latina y el Caribe, donde ciertas desigualdades estructurales persisten a lo largo del tiempo, como es el caso de la desigualdad de género y la desigualdad racial, que se entrelazan con la dramática desigualdad económica que caracteriza a la región y que la política fiscal tiene el potencial de corregir. La reducción de estas desigualdades estructurales y la eliminación de la discriminación subyacente mediante políticas redistributivas en el ámbito fiscal, social, laboral, o en el ámbito de la economía del cuidado, entre otros, son obligaciones de derechos humanos además de compromisos reafirmados por los Estados en la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Por otra parte, muchas veces los gobiernos de la región responden a las crisis económicas sin considerar adecuadamente sus obligaciones de derechos humanos, y con medidas regresivas y procíclicas. Esto es especialmente grave dada la volatilidad macroeconómica y las frecuentes crisis que caracterizan a América Latina y al Caribe. Las medidas de austeridad adoptadas en estos contextos, muchas veces de forma sistemática y debido a condicionalidades impuestas directa o indirectamente por instituciones internacionales, generan retrocesos inademisible y agravan las barreras existentes para el goce efectivo de los derechos humanos sin discriminación. En contraste, los Estados deben disponer y movilizar el máximo de los recursos disponibles, incluyendo acciones de búsqueda permanente de dichos recursos a nivel nacional y multilateral con el fin de prevenir y mitigar los impactos de las crisis y hacer efectivos los derechos humanos.[5]  

La falta de transparencia, participación y democracia real en el campo de la política fiscal ha desembocado en problemas adicionales. Por un lado, la persistente corrupción a lo largo de la región detrae recursos públicos valiosos para el financiamiento de los derechos humanos e implica riesgos directos e indirectos que conducen a su vulneración.[6] Por otra parte, estas y otras fallas en la acción estatal reducen la confianza en lo público y facilitan la captura del Estado por parte de las élites y otros grupos de interés para reforzar sus privilegios[7]. El auge de la privatización, y de figuras relacionadas como las Alianzas Público-Privadas, no ha hecho más que profundizar esta tendencia. A medida que las empresas van adquiriendo mayor poder político, ejercen una mayor influencia indebida para que se reduzcan los impuestos de sociedades, se amplíen las desgravaciones o exenciones fiscales y aumenten los resquicios legales que facilitan la elusión de impuestos.[8] Estas medidas disminuyen la progresividad y la equidad tributaria, trasladando las cargas a los grupos en situación de mayor desventaja y vulnerabilidad de la sociedad, con lo cual se debilitan los criterios de justicia propios del Estado de Derecho. A su vez, hacen que las administraciones públicas incurran en pérdidas considerables de recursos y que la capacidad de los Estados para prestar servicios públicos de calidad se vea limitada.[9]

Este panorama impide a los Estados de la región abordar varios de sus principales desafíos. Como advirtió la CIDH, la pobreza y la pobreza extrema no pueden ser enfrentadas y erradicadas sin un marco amplio de políticas de carácter redistributivo, incluyendo la política fiscal, que reduzcan los niveles extremos de desigualdad socioeconómica que caracterizan a América Latina.[10] En algunos países, incluso, la pobreza aumenta producto de la política fiscal, lo cual significa que las personas en situación de pobreza no son beneficiarias sino pagadoras netas del sistema fiscal.[11]

A esto se suma que, en el contexto de la globalización, la cooperación internacional en temas tributarios se ha convertido en un imperativo para que los Estados puedan combatir la evasión y la elusión fiscal, frenar la competencia a la baja en impuestos corporativos y fortalecer la integridad y transparencia de la arquitectura financiera internacional. Esto les permitiría contar con recursos necesarios para enfrentar fenómenos como la desigualdad extrema, la crisis climática, las pandemias, la migración forzada, entre otros desafíos claves de nuestro tiempo que ponen en riesgo los derechos y que requieren de Estados robustos y bien financiados para protegerlos. Como ha destacado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, mecanismos robustos para facilitar la cooperación y solidaridad nacional e internacional, al igual que una movilización extraordinaria de recursos para los programas necesarios para la realización de los derechos, asegurarán que el mundo esté mejor preparado para futuras emergencias.[12]

Otra falla en la cooperación internacional que impide la garantía progresiva de los derechos, sobre todo en contextos de crisis globales sistémicas, es la ausencia de medidas solidarias por parte de la comunidad internacional para apoyar a los Estados con mayores restricciones en su espacio fiscal. En estos contextos, organismos como la CIDH han llamado a suspender o aliviar la deuda externa y las sanciones económicas internacionales que pueden amenazar, debilitar o impedir las respuestas de los Estados para proteger los derechos humanos.[13] Todo esto hace patente la necesidad de una reforma a la arquitectura internacional de la deuda que facilite reestructuraciones ordenadas que involucren a todos los acreedores, y aborde las causas subyacentes para prevenir crisis recurrentes de deuda soberana y le brinde mayor espacio a los Estados para invertir en la garantía de derechos y en el desarrollo sostenible.[14]

En este contexto, los derechos humanos pueden hacer un aporte valioso para repensar la política fiscal en la región. Los presentes Principios y Directrices de Derechos Humanos en la Política Fiscal ofrecen un marco de referencia claro, basado en fuentes normativas y otros documentos complementarios, para el diseño, implementación y monitoreo de la política fiscal. Son un referente para que los Estados, las instituciones financieras internacionales, las instituciones multilaterales y, en general, los actores económicos, públicos y privados, cumplan con sus obligaciones y responsabilidades en este campo y para que otros actores estatales, al igual que la sociedad civil y los movimientos sociales, tengan un referente claro para la rendición de cuentas y la exigibilidad de los derechos a través de la política fiscal.

Los Principios y Directrices ofrecen una visión para superar la débil conexión de la ciudadanía con los temas fiscales y la prevalencia de un marco institucional en que lo fiscal permanece relativamente aislado de la planeación para el desarrollo sostenible y los debates democráticos sobre la desigualdad, los derechos humanos y la justicia social y ambiental. En su lugar, proponen una serie de estándares para inspirar una acción transformadora que renueve el pacto fiscal entre el Estado, la ciudadanía y las empresas, desatando un círculo virtuoso en que un marco institucional y una acción estatal vigorosa orientada a la garantía de derechos fortalezca la conexión de la ciudadanía con lo fiscal y conduzca a decisiones más participativas y legítimas en este campo. Esto a su vez puede redundar en una mayor confianza en las instituciones y una mayor disposición de la ciudadanía a pagar impuestos y demandar mejores políticas, lo cual fortalece la capacidad estatal para cumplir con sus obligaciones en derechos humanos.

Los estándares de derechos humanos pueden recoger las preocupaciones por unas finanzas sostenibles, por fortalecer la calidad del gasto o por asegurar criterios de priorización justos, que reconozcan el costo de oportunidad en el uso de los recursos públicos. Como lo muestran estos Principios y Directrices, honrar los compromisos en materia de derechos humanos no excluye las preocupaciones legítimas por asegurar la prudencia y el buen gobierno en el campo de las finanzas públicas. Por el contrario, ambos propósitos se centran en la importancia de adoptar medidas cuidadosamente planificadas y diseñadas para lograr mejoras continuas en el bienestar que sean sostenibles en el tiempo y eviten impactos negativos en la población. En ese sentido, el marco de derechos sirve como un horizonte de justificación de opciones de política sólidamente sustentadas en referencia a la totalidad de los derechos en juego en el contexto de un aprovechamiento pleno de los recursos disponibles.  

 Estos Principios y Directrices son el producto de un proceso de tres años de construcción y validación conjunta de estándares normativos y directrices de política para el caso de América Latina y el Caribe, pero que puede ser escalado a nivel global. Son el resultado de una investigación exhaustiva de fuentes normativas como tratados internacionales y sus interpretaciones autorizadas, constituciones de los países de la región, informes de organismos internacionales de promoción y protección de derechos humanos, y de otras fuentes complementarias como investigaciones de instituciones internacionales.[15] Se nutrieron también de los invalorables aportes recibidos por diversos canales, en especial mediante diálogos nacionales, temáticos y regionales orientados a la discusión pública y abierta del texto del documento.[16]

El proceso interdisciplinario que derivó en la adopción de los Principios y Directrices ha contado con la participación de representantes de los Estados, organismos especializados, instituciones multilaterales, la academia, la sociedad civil y movimientos sociales de la región a través de consultas regionales y nacionales. La redacción y validación del documento contó con un Comité de personas expertas tanto en política fiscal como en derechos humanos y otras disciplinas relevantes al tema fiscal de reconocida trayectoria en la región.

Los estándares resultantes reconocen que el tiempo se agota para enfrentar la crisis climática y otros desafíos globales como las pandemias, y la cascada de crisis diversas que estos fenómenos pueden desatar. El sentido de urgencia de estos tiempos, plantea la necesidad de una acción fiscal decidida que contribuya a transitar hacia economías basadas en derechos, que pongan a las personas y al planeta primero. Los estándares reconocen también la diversidad de contextos de aplicación, incluyendo los desafíos particulares que enfrentan países altamente vulnerables, y plantean la necesidad de fortalecer las capacidades estatales en todos los niveles de gobierno para posibilitar su implementación.

Con este documento se espera contribuir a fortalecer el marco de derechos humanos como paradigma para la formulación de la política fiscal, llevando también el tema de los recursos fiscales de los márgenes al centro de la agenda del movimiento de derechos humanos. En este sentido, se aspira a que la política fiscal persiga el objetivo de garantizar los derechos humanos y reducir las múltiples desigualdades en su disfrute. En particular, se espera generar un marco para: (i) la elaboración de una política fiscal respetuosa de los derechos humanos que los gobiernos puedan usar de guía en sus políticas públicas; y (ii) facilitar la rendición de cuentas de los actores estatales, e incluso de otros actores no estatales como empresas, por parte de la sociedad civil, los movimientos sociales, y los organismos de supervisión y monitoreo nacionales y regionales, entre otros.

 


NOTAS AL PIE:

[1] CIDH, 2020. Pandemia y Derechos Humanos en las Américas. Resolución 01 de 2020 (Adoptada por la CIDH el 10 de abril de 2020). Pár. 13.

[2]  CIDH, 2017. Informe sobre pobreza y derechos humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.164. Doc. 147. Pár. 501.

[3] CIDH & REDESCA, 2019. Informe Empresas y Derechos Humanos: Estándares Interamericanos (1 de Noviembre de 2019). OEA/Ser.L/V/II. CIDH/REDESCA/INF.1/19. Pár. 262. 

[4] CIDH, 2017. Informe sobre pobreza y derechos humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.164. Doc. 147. Pár. 495-500.

[5] CIDH, 2020. Pandemia y Derechos Humanos en las Américas. Resolución 01 de 2020 (Adoptada por la CIDH el 10 de abril de 2020). Pár. 13.

[6] CIDH, 2019. Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos (OEA/Ser.L/V/II. II. Doc.236/19). Pár. 154-159.

[7] CIDH, CIDH & REDESCA, 2019. Informe Empresas y Derechos Humanos: Estándares Interamericanos. OEA/Ser.L/V/II. CIDH/REDESCA/INF.1/19. Pár. 263-265. 

[8] Ibíd., Pár. 266-267.

[9] Informe del Relator Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos (26 de septiembre de 2018). A/73/396, pár. 71.

[10] CIDH, 2017. Informe sobre pobreza y derechos humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.164. Doc. 147. Pár. 493.

[11] Id., con base en datos de Lustig, N. (ed.) (2018). Commitment to equity handbook: Estimating the impact of fiscal policy on inequality and poverty. Brookings Institution Press and CEQ Institute, Tulane University.

[12] Comité DESC, Declaración sobre la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19) y los derechos económicos, sociales y culturales. E.C/12/2020/1 (17 de ab il de 2020), par. 25.

[13] Ibid., par. 18.

[14] United Nations (2021). Liquidity and Debt Solutions to Invest in the SDGs: The Time to Act is Now.

[15] Estas fuentes pueden consultarse en su integridad en la versión con notas del presente documento y en el compendio de fuentes disponible en la página web de la Iniciativa por los Derechos Humanos en la Política Fiscal: https://derechosypoliticafiscal.org/es/recursos

[16] Para un recuento de los aportes recibidos en los espacios de diálogo convocados para la discusión del documento, y la forma en que fueron incorporados ver: https://derechosypoliticafiscal.org/es/recursos/consultas-y-aportes

ACIJ- Asociacion Civil por la Igualdad y la Justicia
CELS-Centro de Estudios Legales y Sociales
CESR-Center For Economic and Social Rights
Dejusticia-Derecho Justicia Sociedad
Fundar-Centro de Análisis e Investigación
Inesc
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