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Introducción

La política fiscal y los derechos humanos -tantos civiles y políticos, como económicos, sociales y culturales- tienen una estrecha relación. En la actualidad, existe un reconocimiento creciente de que esta política se encuentra sujeta a los compromisos y las obligaciones que los Estados han asumido a nivel internacional y en sus propias constituciones.

En este sentido, las normas de derechos humanos son reconocidas como un marco jurídico al que debe adecuarse la política fiscal. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha establecido que los principios de derechos humanos son “plenamente aplicables a las políticas fiscales”, y que ellos deben implementarse en todo el ciclo de las políticas, “desde la elaboración de los presupuestos y los códigos tributarios o la asignación de gastos hasta la supervisión y evaluación de las consecuencias”. Junto con los derechos humanos, la política fiscal está regida por otros marcos normativos como el derecho constitucional doméstico, los principios generales del derecho internacional y estándares de política pública o buenas prácticas de organismos internacionales, que deben interpretarse en armonía con las normas de derechos humanos.

Con la adopción de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo, los Estados se comprometieron a movilizar recursos y ajustar sus políticas fiscales para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Las normas de derechos humanos han sido reconocidas como la piedra angular de estas agendas.

Sin embargo, a pesar de su enorme potencial transformador para la realización de los derechos humanos, en la práctica la política fiscal no está siendo elaborada de conformidad con las obligaciones de los Estados en este campo. Así lo reconoció la propia CIDH, quien señaló que la baja recaudación de recursos públicos debido a los elevados niveles de evasión y elusión, las abundantes deducciones de impuestos, exenciones y otros vacíos legales, y la persistencia de estructuras tributarias regresivas -en las que quienes más tienen no necesariamente pagan proporcionalmente más según su capacidad contributiva-, privan a los Estados de valiosos recursos para la garantía de los derechos. A esto se suma un gasto social insuficiente y mal distribuido, que en la región es bajo para los estándares internacionales y en muchos casos no tiene un enfoque de derechos humanos.

Por otra parte, muchas veces los gobiernos de la región responden a las crisis económicas sin considerar adecuadamente sus obligaciones de derechos humanos, y con medidas regresivas y procíclicas. Esto es especialmente grave dada la volatilidad macroeconómica y las frecuentes crisis que caracterizan a América Latina y al Caribe.

Asimismo, la falta de transparencia, participación y democracia real en el campo de la política fiscal ha desembocado en su captura por parte de las élites y otros grupos de interés para reforzar sus privilegios. El auge de la privatización no ha hecho más que profundizar esta tendencia. A medida que las empresas van adquiriendo mayor poder político, ejercen una mayor influencia indebida para que se reduzcan los impuestos de sociedades, se amplíen las desgravaciones o exenciones fiscales y aumenten los resquicios legales que facilitan la elusión de impuestos. Estas medidas disminuyen la progresividad y la equidad tributaria desfavoreciendo a los grupos más desventajados y vulnerables de la sociedad, y debilitan el Estado de Derecho. A su vez, hacen que las administraciones públicas padezcan un grave déficit de financiación y que la capacidad de los Estados para prestar servicios públicos de calidad se vea limitada.

Este panorama impide a los Estados de la región afrontar varios de sus principales desafíos. Como advirtió la CIDH, la pobreza y la pobreza extrema no pueden ser enfrentadas y erradicadas sin un marco amplio de políticas de carácter redistributivo, incluyendo la política fiscal, que reduzcan los niveles extremos de desigualdad socioeconómica que caracterizan a América Latina. En algunos países, incluso, las personas en situación de pobreza no son beneficiarias sino pagadoras netas del sistema fiscal.

A esto se suma que en el contexto de la globalización, la cooperación internacional en temas tributarios se ha convertido en un imperativo para que los Estados puedan combatir la evasión y la elusión fiscal y frenar la competencia a la baja en impuestos corporativos. Esto les permitiría contar con recursos necesarios para enfrentar desafíos como la desigualdad extrema, la crisis climática, la migración forzada, entre otros desafíos claves de nuestro tiempo que requieren de Estados bien financiados.

En este contexto, los derechos humanos pueden hacer un aporte valioso para repensar la política fiscal en la región. Los presentes Principios y Directrices de Derechos Humanos en la Política Fiscal ofrecen un marco normativo claro para la aplicación de los principios de derechos humanos al diseño, implementación y monitoreo de la política fiscal.  Son un referente para que los Estados, las instituciones financieras internacionales, las agencias de cooperación internacional y, en general, los actores económicos, públicos y privados, cumplan con sus obligaciones y responsabilidades en este campo y para que otros actores estatales, al igual que la sociedad civil y los movimientos sociales, tengan un referente claro para la rendición de cuentas y la exigibilidad de los derechos a través de la política fiscal.

Estos Principios y Directrices son el resultado de un proceso de tres años de construcción y validación conjunta de estándares normativos y directrices de política para el caso de América Latina y el Caribe, pero que puede ser escalado a nivel global. Este proceso interdisciplinario ha contado con la participación de representantes de los Estados, organismos especializados, instituciones multilaterales, la academia, la sociedad civil y movimientos sociales de la región a través de consultas regionales y nacionales. El proceso de redacción y validación contó con un Comité de personas expertas tanto en política fiscal como en derechos humanos de reconocida trayectoria en la región.

 

Con este documento se espera contribuir a:
(1) llevar el tema de los recursos fiscales de los márgenes al centro de la agenda del movimiento de derechos humanos;
(2) incentivar a los organismos de supervisión y monitoreo nacionales y regionales a incorporar de manera más activa en su análisis el impacto de las políticas fiscales en el disfrute de los derechos; 
(3) posicionar las normas de derechos como un marco central para la elaboración de la política fiscal en la región y para que la sociedad civil exija cambios frente a dicha política.

 

Los Principios y Directrices están estructurados de la siguiente forma. Los principios contienen prescripciones que se desprenden de fuentes legales, en especial del derecho internacional (incluidas fuentes de “derecho blando”), y por eso se traducen en acciones que los Estados “deben” llevar a cabo. Se desarrollan en más detalle en subprincipios. A su vez, tienen asociadas una serie de directrices o pautas de acción para su implementación práctica.

Las Directrices tienen como objetivo aclarar las obligaciones de los Estados y guiar a los tomadores de decisiones públicas en el cumplimiento de las normas de derechos humanos. Ellas se desprenden de recomendaciones de órganos de tratado y procedimientos especiales del sistema de derechos humanos, de organismos especializados en temas fiscales o de buenas prácticas de política validadas por la experiencia comparada. Dada la necesidad de utilizar distintas fuentes del derecho internacional y, en algunos casos, recomendaciones de política de organizamos especializados, no todas las Directrices tienen fuerza normativa. Es por ello que ellas se enuncian como pautas de acción que los Estados deberían implementar. Una versión comentada disponible para consulta en el sitio web del proyecto explica en detalle las fuentes normativas y otras fuentes auxiliares de las que se desprenden los Principios y Directrices.

ACIJ- Asociacion Civil por la Igualdad y la Justicia
CELS-Centro de Estudios Legales y Sociales
CESR-Center For Economic and Social Rights
Dejusticia-Derecho Justicia Sociedad
Fundar-Centro de Análisis e Investigación
Inesc
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Principios y Directrices de Derechos Humanos en la Política Fiscal (PD/DH/PF) © 2020