Política Fiscal y Derechos Humanos en Tiempos de Austeridad

Diálogo auspiciado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el marco del 157 periodo de sesiones

Organizado por: 

 
11 de abril de 2016

Documento de síntesis

Center for Economic and Social Rights (CESR), Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), Centro de Análisis e Investigación DeJusticia, Centro de Estudios Legales y  Sociales (CELS), Fundar–Centro de Análisis Investigación, Grupo Faro, International Budget Partnership (IBP), Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC), Latindadd, Oxfam y la Red de Justicia Fiscal de América Latina y el Caribe.

Antecedentes

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) abordó por primera vez en el marco de sus audiencias temáticas, el vínculo entre la política fiscal y los derechos humanos en  Octubre de 2015 (156° período de sesiones). El informe presentado por una coalición de organizaciones que trabajan en los campos de los derechos humanos, la justicia fiscal y el desarrollo, sentó las bases de un debate largamente pospuesto en la región: la injusticia fiscal como un asunto de derechos humanos. El informe ponía en relieve el rol de las políticas fiscales regresivas e injustas en la profundización de las desigualdades en la región pero también ponía énfasis en su potencial transformador y redistributivo, así como en las obligaciones de los Estados de usar sus recursos para garantizar los derechos humanos.

El debate sobre la política fiscal en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos no solo es un debate actual y necesario sino una pieza fundamental en el acercamiento de las agendas económicas y de derechos en la región. Las decisiones macroeconómicas, incluidas aquellas en materia tributaria y presupuestaria, influyen y determinan el nivel de goce efectivo de los derechos humanos; los ministerios de economía y finanzas, así como los parlamentos cuanto toman decisiones en estos campos, tienen un enorme poder en el establecimiento de las prioridades de los gobiernos sobre cómo se recauda y en qué se gastan los recursos públicos. El manejo de los recursos financieros para la protección de los derechos cobra mayor importancia en contextos de crisis o de reducción del crecimiento económico como el que atraviesa la región.

Tradicionalmente en América Latina, al igual que en otras regiones, los gobiernos han respondido a los periodos de crisis económica con la adopción de medidas de austeridad fiscal – caracterizadas por: a) una reducción drástica de los presupuestos destinados a brindar servicios públicos básicos y programas de protección y seguridad social, b) una subida de los impuestos indirectos regresivos que recaen más sobre las clases medias y la población más pobre, c) una disminución en la protección a los derechos laborales, y d) una privatización de los bienes y servicios públicos. Esto sucede a pesar de la evidencia existente sobre los efectos contraproducentes de las políticas de austeridad fiscal para salir de una crisis económica,¹ y de que existen varias alternativas para expandir el espacio fiscal (ej. aumentar los ingresos fiscales de forma equitativa, combatir la elusión y evasión tributaria, frenar los flujos financieros ilícitos, re-priorizar el gasto público)², medidas que podría contrarrestar la necesidad o la severidad de la austeridad y proteger de mejor manera los derechos humanos a través del ciclo económico.³ Lamentablemente, en el actual contexto de desaceleración económica en América Latina, varios países han empezado a adoptar paquetes de medidas de austeridad y otras reformas más o menos visibles dirigidos a implementar la receta tradicional de medidas de austeridad.4

Con el fin de profundizar los argumentos y evidencia expuestos en la audiencia  temática regional antes mencionada, la coalición de organizaciones que auspiciaron dicha audiencia organizaron un diálogo internacional “Política Fiscal y Derechos Humanos en Tiempos de Austeridad” con el auspicio de la Unidad de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la CIDH, en el marco del 157° periodo de sesiones, llevado a cabo en Abril de 2016. El diálogo convocó a distinguidos/as expertos/as miembros de organismos del Sistema de Naciones Unidas y del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, así como a funcionarios de organismos intergubernamentales y representantes de la sociedad civil de la región, con el propósito de analizar la evidencia de los impactos iniciales de las medidas de austeridad en algunos países de la región (México, Colombia y Brasil), destilar las lecciones aprendidas sobre el rol de los mecanismos de derechos humanos del Sistema universal y europeos durante la crisis económica del 2008 y analizar los estándares y principios de derechos humanos que los Estados deberían tener en cuenta en el diseño y la implementación de sus políticas fiscales en contextos de crisis económica.

Temas del diálogo

En sus presentaciones introductorias, el Presidente de la CIDH, James Cavallaro, el Comisionado Paulo Vannuchi y la Directora Ejecutiva Adjunta del Center for Economic and Social Rights (CESR) Gaby Oré Aguilar, destacaron el significado y la importancia del rol de la CIDH en el abordaje de la política fiscal en el contexto de contracción económica que atraviesa la región. En consonancia con el desarrollo normativo y jurisprudencial de los organismos de derechos humanos de las Naciones Unidas, se enfatizó la forma en que los estándares y principios de derechos humanos que se derivan de los tratados internacionales y regionales pueden guiar de manera oportuna las políticas de los Estados en materia fiscal, para evitar el deterioro en los derechos humanos que acarrea la implementación de las medidas de austeridad fiscal, especialmente sobre los sectores en situación de vulnerabilidad y exclusión social.

Sesión 1: Tendencias de la política fiscal e impacto de la austeridad emergente en América Latina

Ricardo Martner, Jefe de la Unidad Económica de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe) explicó que en los últimos años, América Latina ha experimentado una desaceleración económica y caída del crecimiento económico, principalmente como resultado de la caída de los precios de las materias primas en el mercado internacional. Martner puntualizó que si bien la situación económica y las reformas emprendidas por los países de la región son heterogéneas, 13 de 19 países en la región han experimentado un deterioro en sus ingresos desde el 2014, mostrando una creciente vulnerabilidad fiscal⁵ y en consecuencia han adoptado reformas en sus finanzas públicas y en materia fiscal. Martner subrayó que en la región, aquellos que ganan más, no pagan más. El 10% más rico paga solo un 5% de tasa efectiva sobre sus ingresos, mientras que en los países de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD por sus siglas en inglés) este grupo paga entre un 15 y 20% de sus ingresos; de manera que no es solo un problema de la insuficiencia en la recaudación en general sino una recaudación escasa e insuficiente entre quienes más tienen. El representante de CEPAL subrayó la importancia de reducir la evasión y elusión fiscal en la región, estimada en el 6,3% del Producto Bruto Interno de los países. Ante estos tiempos complejos, se planteó la posibilidad de generar y renovar un pacto fiscal, bajo el principio de reciprocidad entre la recaudación de impuestos y de la calidad de la gestión pública.

Representantes de organizaciones de la sociedad civil presentaron evidencia y análisis sobre cómo las medidas de austeridad están produciendo efectos adversos en los derechos humanos. Grazielle David del Instituto de Estudios Socioeconómicos (INESC) expuso evidencia sobre el impacto de ajuste fiscal adoptado por el gobierno, que resulta en el recorte del gasto público, especialmente en el ámbito de los programas sociales y en sectores como educación, salud, protección de los derechos de las comunidades indígenas y de la igualdad de género y derechos de las mujeres. Estos recortes vienen acompañados de propuestas de reforma de la Constitución para modificar el estatus de reconocimiento del derecho a la salud como un derecho constitucional – lo cual debilitaría la protección y el acceso universal de este derecho. Asimismo remarcó que estas decisiones de austeridad fiscal no han considerado otras alternativas que incrementen la recaudación del Estado, por ejemplo la reducción de la evasión y elusión fiscal.

Sergio Chaparro, en representación de la organización DeJusticia explicó el impacto de la caída general de los precios de las materias primas, en particular el petróleo, sobre la economía colombiana, y la drástica devaluación monetaria en ese país, lo cual subió el peso de la deuda pública, afectando también el costo de vida. En cuanto a los recortes en el gasto público, los sectores de educación, trabajo, protección social e inclusión social han estado entre las primeras seis áreas con mayor ajuste, ilustrando que no ha habido criterios de justificación basados en los derechos humanos en la adopción de las medidas económicas de austeridad. Planteó que las reformas anunciadas ante el cambio en las condiciones fiscales, como la reforma tributaria estructural que el gobierno colombiano ha anunciado, deben ser compatibles con los principios de derechos humanos.

Posteriormente se presentó el caso de México, donde el gobierno implementó en 2013 una reforma financiera que tenía como objetivo diversificar los ingresos fiscales para ser menos dependientes de hidrocarburos. Sin embargo, las cuentas fiscales permanecen en déficit. Mariana González, representante de FUNDAR, ilustró como los recortes presupuestarios de 2015 y 2016 han contribuido al aumento de la pobreza y la desigualdad extrema en el país, sin que el Estado haya cumplido con la obligación de implementar los pisos mínimos de protección social. Puso en evidencia la necesidad de que exista mayor transparencia y rendición  de cuentas, tanto en el proceso presupuestario como en la recaudación destacando la falta de procesos de información, consulta y participación sobre los criterios utilizados para la realización de los recortes, así como sobre los créditos fiscales cancelados y condonados a ciertas personas o grupos.

Nicholas Lusiani (CESR), realizó un análisis comparado sobre las lecciones aprendidas por CESR en la defensa de los derechos económicos y sociales en contextos de austeridad en otras regiones. Puso énfasis en que las medidas de austeridad implementadas en varios países europeos en respuesta a la crisis económica que se inició en 2008 han tenido un impacto profundo y duradero sobre los derechos humanos en Europa y alertó sobre los efectos similares que los paquetes de austeridad que se ha empezado a adoptar en la región pueden tener sobre estos derechos. Explicó cómo los Estados no evaluaron las alternativas financieras disponibles antes de implementar los drásticos recortes y puso énfasis en la importancia de prevenir las consecuencias de la austeridad antes que remediarlas. La presentación alertó sobre cómo la aplicación oportuna de los principios y directrices desarrollados por los organismos internacionales y regionales de protección de los derechos humanos puede contribuir a evitar la adopción de medidas de austeridad fiscal y sus consecuentes impactos negativos.

En el bloque sobre preguntas y comentarios de la audiencia presente en el evento, se realizaron intervenciones valiosas y relevantes. Por ejemplo, Aldo Caliari, (Latindadd) resaltó la dinámica injusta y parcial de la austeridad, indicando que aunque la austeridad se presenta como un esfuerzo colectivo para enfrentar el déficit fiscal, en realidad no todas las personas hacen el mismo esfuerzo; y remarcó que la austeridad es para incrementar el superávit primario y poder tener dinero para pagar la deuda a los acreedores.   Adicionalmente, Deborah Itriago (Oxfam Internacional) resaltó que el sistema tributario tiene connotaciones sumamente importantes, tanto explícitas (i.e., sobre quien recae la incidencia tributaria) como implícitas (i.e., impacto de genero) y cuando el gobierno decide no invertir en servicios públicos que afectan las tareas de cuidado, se esta tomando una decisión que afecta de manera directa los derechos de las mujeres.

Sesión 2: Protección de los derechos humanos en tiempos de austeridad: la respuesta de los mecanismos de derechos humanos

En el segundo panel, expertos y expertas internacionales realizaron un análisis de los estándares normativos y directrices existentes en el sistema internacional y regional de protección de derechos humanos, aplicables a la política fiscal. Se identificaron los avances realizados a través de los mecanismos especiales de Naciones Unidas, la jurisprudencia del Comité DESC, así como la jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales.

En la primera intervención del panel Magdalena Sepúlveda (ICRICT) resaltó que existen instrumentos normativos para abordar la política fiscal desde un enfoque de derechos y que es necesario utilizar estas herramientas de una manera transformadora y radical. Se refirió a que el contexto de la región impone importantes retos políticos, económicos y sociales a los gobiernos, entre ellos, proteger los avances sociales logrados en los años anteriores e impedir los retrocesos en el disfrute de todos los derechos humanos; para ello, señaló, la política tributaria es una herramienta clave. Se afirmó que el pago de los impuestos correspondientes de manera justa es esencial para el crecimiento inclusivo de la región, para la lucha contra la desigualdad y además es absolutamente necesario para continuar disfrutando de los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.

En la segunda intervención, Rodrigo Uprimny (miembro del Comité DESC) desarrolló la doctrina del Comité DESC de Naciones Unidas sobre política fiscal, destacando que el Comité aborda la política fiscal especialmente por dos razones: porque la protección de todos los derechos humanos requieren financiamiento, y en consecuencia el Comité DESC debe observar que existan los recursos para las instituciones que los garantizan. En segundo lugar, porque la realización de los DESC requiere que todos los Estados aseguren el goce pleno de los derechos “hasta el máximo de los recursos de que disponga,” y por consiguiente, si no hay un monitoreo sobre como se gastan y obtienen los recursos, los estados tendrían carta blanca para incumplir sus obligaciones. En cuanto a la doctrina especifica del Comité, citando ejemplos ilustrativos, explicó que éste tiene una doctrina consolidada y robusta en relación con el gasto público, la cual establece que todo retroceso, en la medida en que hay un deber de progresividad, se presume contrario al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y que dicho retroceso solo podría justificarse a través de un examen de la medida presupuestaria en relación con el conjunto de las obligaciones del Pacto. En cuanto a los ingresos de los estados, el Comité tiene una doctrina emergente, proveniente del tratamiento de temas de corrupción, evasión y flujos ilícitos; dicha doctrina ha establecido, en algunos casos, que los Estados debe aprovechar la fuentes de recaudación tributaria subutilizadas y ha recomendado revisar las exenciones tributarias, tener un sistema más progresivo y combatir los flujos ilícitos internacionales.

Con el fin de ilustrar la perspectiva comparada desde el ámbito europeo de protección de los derechos humanos, Carmen Salcedo Beltrán, Profesora experta en la normativa y jurisprudencia de la Carta Social Europea (Universidad de Valencia, España) se refirió a los estándares desarrollados por el Comité Europeo de Derechos Sociales del Consejo de Europa, que supervisa dicho instrumento, en el contexto de austeridad que vive esa región. Salcedo analizó los procedimientos existentes en el marco de dicho tratado para controlar y limitar las medidas impuestas por los Estados bajo las pautas establecidas por los órganos políticos de la Unión Europea. Las reformas y recortes presupuestales destinados a cerrar los déficits fiscales profundizaron la regresividad de los derechos sociales en el contexto de la crisis económica. En este sentido, su presentación demostró que la Carta Social Europea y la jurisprudencia que se ha desarrollado a partir de esta, lo convierte en el instrumento con el nivel de protección más alto  y el más efectivo para enfrentar las políticas de austeridad en dicha región, destacando que las recomendaciones adoptadas por el Comité Europeo de Derechos Sociales han sido invocadas en la aplicación del derecho interno de los países. Salcedo puntualizó que en  el  año  2009⁶ el Comité Europeo de Derechos Sociales emitió jurisprudencia vinculante en la que estableció que bajo la Carta Social, los derechos sociales no son dependientes de la coyuntura económica y que los estados deben adoptar todas las medidas necesarias para conseguir que los derechos sean efectivamente garantizados en todo momento, sobre todo cuando la necesidad de dicha protección es más necesaria. Citando varios casos de aplicación de la Carta por jueces nacionales en España Salcedo ilustró la forma en que este instrumento ha contribuido a proteger los derechos sociales de las personas las reformas que suponían retrocesos en derechos durante la crisis económica en ese país y en la región europea.

Durante el diálogo Renzo Lavín representante de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) indicó que el movimiento de derechos humanos ha sido relativamente exitoso en el análisis e incidencia en temas de gastos pero que el desafío ahora pasa por visibilizar la relación entre estructura tributaria y los derechos humanos. Asimismo resaltó la necesidad de articulación con diversos actores y comunidades que vienen trabajando de manera sostenida sobre estos temas.

Conclusiones y perspectivas

• En el contexto de reducción el crecimiento económico que vive la región, los estados están adoptando políticas de ajuste fiscal y otras medidas de austeridad cuyos impactos negativos ya se empieza a observar. La evidencia proveniente de países como Brasil, Colombia y México, demuestran que estas reformas están afectando especialmente a los sectores en situación de mayor vulnerabilidad, incluidas las mujeres ubicadas en sectores de bajos ingresos.
• Desde el punto de vista normativo, se ha establecido de manera tangible que existe una base normativa y jurisprudencial que emana de la legislación de derechos humanos internacional así como de las normas regionales de derechos humanos, que debe ser observada por los estados, cuando adoptan medidas en respuesta a los contextos de recesión o crisis económica. Dichos principios y estándares obligan a los Estados a cumplir una serie de requisitos y condiciones, que incluye la realización de una evaluación seria de las alternativas existentes para movilizar los recursos financieros, dirigida a evitar la adopción de medidas fiscales regresivas y ajustes presupuestales
• drásticos en materia de derechos sociales; asimismo, estos están obligados a asegurar pisos mínimos de protección social para la población más expuestas a sufrir las consecuencias negativas de las recesión o crisis económica.
• Existen alternativas fiscales a los recortes drásticos propiciados por las políticas de austeridad; sin embargo para que estás sean efectivamente implementadas, es necesario que los Estados adopten políticas fiscales más justas, regulen la evasión y la elusión tributaria y que los organismos de rendición de cuentas en materia de derechos humanos tanto en el ámbito regional como nacional, vigilen el cumplimiento de los estándares y obligaciones que tiene los países cuando adoptan reformas y medidas de austeridad fiscal.
• El impacto de las medidas de ajuste fiscal y las reformas promovidas por el auge de la austeridad han puesto en evidencia la urgencia de integrar la perspectiva y los principios de derechos humanos en la política económica y sobre todo, en el diseño e implementación de la política fiscal, como una herramienta esencial para prevenir la ampliación de los niveles de pobreza y de desigualdad en la región. Se destacó la importancia de que desde el Sistema Interamericano de protección de Derechos Humanos se genere un escrutinio y vigilancia sobre las políticas económicas y fiscales de los países en la región.

En el cierre del evento, Gaby Oré Aguilar (CESR) en representación de las organizaciones que han promovido y organizado este diálogo, enfatizó que la austeridad ya está presente en la región y que, al igual que en la realidad europea reciente, tiene el potencial de afectar por décadas los proyectos de vida de la población más joven y la protección social de los más vulnerables. Por ello, para prevenir la adopción indiscriminada de políticas de austeridad y políticas fiscales aun más regresivas en América Latina es esencial que la Comisión Interamericana proporcione guías y directrices a los Estados de la región sobre la forma en que sus políticas de ajuste fiscal o medidas de austeridad deben tener en cuenta los principios de derechos humanos. Ello contribuiría de manera decisiva a proteger los derechos humanos de los sectores más vulnerables en el contexto de contracción económica que vive la región. Finalmente reiteró el agradecimiento de las organizadoras a la Unidad DESC de la Comisión, a los expertos y expertas presentes y a todas las personas participantes en este diálogo.

Agradecimientos

Las entidades organizadoras agradecen el auspicio de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en particular, la participación de los y las comisionados, James Cavallaro (presidente de la CIDH), Paulo Vanucchi (Comisionado a cargo de la Unidad DESC), Enrique Gil Botero, Esmeralda Arosamena de Troitiño, y el secretario Ejecutivo, Emilio Álvarez Icaza, quien generosamente ha moderado todo el evento. Asimismo agradecen a los y las expertos internacionales que nos han acompañado: Rodrigo Uprimny, miembro del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas; Magdalena Sepúlveda, miembro de la Independent Commission for the Reform of International Corporate Taxation (ICRICT) y Ex-Relatora de la ONU sobre Extrema Pobreza y Derechos Humanos; Carmen Salcedo Beltrán, Profesora y experta en la Carta Social Europea y el Comité Europeo de Derechos Sociales, y Ricardo Martner, Coordinador Área Fiscal de la División de Desarrollo de la CEPAL. Por último un agradecimiento especial a las organizaciones FUNDAR, DeJusticia e INESC, que han participado del  encuentro  y  al público en general por enriquecer el debate sobre la política fiscal y los derechos humanos en el contexto de austeridad emergente en la región, un tema que debe colocarse en el centro de la discusión sobre la vigencia de los  derechos humanos en los próximos años.

NOTAS FINALES

1. Jonathan D. Ostry, Atish R. Ghosh, and Raphael Espinoza. When Should Public Debt Be Reduced? International Monetary Fund Staff Discussion Note, SDN/15/10, June 2015. Disponible en inglés: http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2015/sdn1510.pdf; UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) afirmó que las políticas de austeridad fiscal están conduciendo a la economía mundial a la recesión. UNCTAD, On the Brink: Fiscal Austerity Threatens a Global Recession, Policy brief, No 24, Diciembre de 2011. http://unctad.org/en/Docs/presspb2011d12_en.pdf; El FMI, por su parte , explicó que , empíricamente la consolidación fiscal en tiempos de crisis económica se ha hecho más lento la recuperación económica. IMF, World Economic Outlook October 2012 at http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/02/pdf/text.pdf; Jaime Guajardo, Daniel Leigh, and Andrea Pescatori, Expansionary Austerity: New International Evidence, July 2011 at http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2011/wp11158.pdf.
2. A modo de ejemplo, ver: ILO, “Fiscal Space for Social Protection: Options to Expand Social Investments in 187 Countries,” ESS Working Paper no. 48, 2015.; CEPAL, Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2016: Las finanzas públicas ante el desafío de conciliar austeridad con crecimiento e igualdad, 2016 at http://www.cepal.org/es/publicaciones/39939-panorama-fiscal-america- latina-caribe-2016-finanzas-publicas-desafio-conciliar, donde se destaca la evasión tributaria como el “corazón del problema.”; CEPAL y Oxfam, Tributación para un crecimiento inclusivo, 2016, https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/file_attachments/tributa...
3. Ver: Consejo de Europa, Comisario para los Derechos Humanos, La protección de los derechos humanos en tiempos de crisis económica: Análisis Temático, Diciembre de 2013. Disponible en español; OXFAM, A Cautionary Tale: The true cost of austerity and inequality in Europe, Briefing paper 174, Setiembre de 2013; CESR, Spain: Austerity driving poverty, growing inequality and human rights deterioration, factsheet, January 2015; and Mauled by the Celtic Tiger: Human Rights in Ireland’s economic meltdown, briefing paper, Febrero de 2012.
4.  Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2016: Las finanzas públicas ante el desafío de conciliar austeridad con crecimiento e igualdad, 2016 at http://www.cepal.org/es/publicaciones/39939-panorama- fiscal-america-latina-caribe-2016-finanzas-publicas-desafio-conciliar. Adicionalmente, el gobierno de Brasil, anunció en Mayo de 2015 un ajuste fiscal por un valor de 24 billones de dólares, que recorta drásticamente el presupuesto de educación, salud, igualdad racial, y derechos humanos así como el financiamiento de programas sociales destinados a los más sectores vulnerables.
5. Ibídem.
6. Comité Europeo de Derechos Sociales, Conclusiones XIX-2 (2009).