Han pasado dos años desde que la Asamblea General de las Naciones Unidas acordó negociar una convención marco sobre cooperación fiscal internacional que hiciera frente a la falta de inclusividad y eficiencia del sistema actual. La coordinación regional de todos los países de África fue fundamental para lograr este paso histórico, pues los países del Norte Global defendían un mecanismo limitado y excluyente de las realidades de los países más pobres: el Proyecto BEPS de la OCDE/G20.
Desde entonces, la negociación de la Convención Marco se ha vuelto el escenario natural de las discusiones sobre fiscalidad internacional. Además de la Convención, se redactarán dos protocolos tempranos, que son instrumentos legales vinculantes separados, en el contexto de la Convención, para implementar o elaborar sus contenidos: uno sobre tributación de servicios transfronterizos, y otro de prevención y resolución de disputas. Los Estados que sean parte de la Convención pueden ser parte o no de esos protocolos.
Dentro de las Naciones Unidas, el Comité DESC elaboró una declaración para guiar el compromiso de la Convención de garantizar la realización de los derechos económicos, sociales y culturales. Asimismo, el Compromiso de Sevilla, aprobado por consenso, reconoció que las reglas de tributación internacional actuales no son justas y que la Convención es el espacio reconocido por todos los países para tratar este tema.
En este contexto se dieron las dos primeras discusiones sustantivas de la Convención, entre el 4 y el 15 de agosto. Estas discusiones son nueve encuentros periódicos hasta 2027 y definirán las reglas y mecanismos del tratado final. Los primeros encuentros, que fueron en Nueva York, sirvieron para medir el ambiente general y comprender cuáles eran las posiciones de los delegados de los países y de la sociedad civil en general. Varias organizaciones de la Iniciativa participaron en los encuentros y algunos de sus representantes compartieron sus reflexiones en la siguiente entrevista.
IPDHPF: ¿En qué situación política se encuentra la Convención Marco tras estas discusiones sustantivas?
Ezequiel Steuermann: Es imposible hablar de cooperación tributaria y de un nuevo tratado como este, en el marco de la ONU, sin reconocer el contexto en que opera la Organización en este momento y qué ocurre a nivel mundial. Si la pregunta apunta a cuál es la importancia de la Convención en un contexto de repliegue del multilateralismo y del discurso de derechos humanos, la respuesta es que tanto los estados como la sociedad civil buscamos maneras de relegitimar esta causa como una bandera que vale la pena para las mayorías sociales.
Este nuevo tratado pretende que los derechos humanos dejen de ser simplemente palabras en un texto y los países cuenten con los recursos fiscales necesarios para materializarlos. Que se vuelvan una realidad concreta y mejoren la vida de las personas. Este Tratado viene a dar respuesta a una demanda que las grandes mayorías sociales vienen haciendo desde hace mucho tiempo: que nuestros derechos consagrados, tan hermosos en el papel, son un cuento sin efecto concreto si no hay recursos ni dinero para financiar su costo. Mejorar la vida de las personas a través de la cooperación tributaria significa que los distintos estados del mundo colaboren entre ellos para que se pierda menos dinero por medio de la evasión y elusión fiscal, de los flujos financieros ilícitos y de la falta de tributación a quienes más pueden pagar.
IPDHPF: Entrados en materia, ¿qué se discutió al respecto en Nueva York durante las sesiones sustantivas en agosto.
Nathalie Beghin: Las discusiones de agosto fueron un termómetro para medir el clima. No se hicieron negociaciones. Más bien, hubo reflexiones libres para intentar armonizar las interpretaciones de los tres temas sobre la mesa: la Convención y los dos protocolos tempranos. Y por ello, hubo opiniones divididas. Algunas personas consideraron que fueron demasiados discursos sin efecto y para otros fue muy interesante. Mi opinión es que sí fue interesante.
Pienso que era importante no entrar directamente en la negociación desde la primera vez, porque son temas muy difíciles y hay grandes tensiones. Como siempre, los del Norte intentan dificultar los avances cada vez que pueden, mientras que los del Sur, con el liderazgo de África, intentan mantener las demandas que nos llevaron a esta Convención.
IPDHPF: Los términos de referencia de la Convención ofrecen una visión muy general de los derechos humanos. ¿Cómo ha sido el proceso para enmarcarlos dentro de este proceso?
NB: En estas dos semanas de negociaciones intentamos defender el tema con uñas y dientes, como decimos en Brasil. Por ejemplo, GI-ESCR organizó un evento que tuvo una audiencia muy interesante, sobre todo de delegados latinoamericanos. Ezequiel ya te dará más detalles. Además, en nuestras intervenciones retomamos el tema, al igual que en los aportes que hicimos para la primera semana de negociaciones.
Este no es un tema que esté de moda, la verdad, en especial en esta coyuntura adversa, con la economía más grande del mundo en contra de los derechos humanos y el crecimiento de las extremas derechas en todo el planeta. Pero el tema está en la Convención. Lo que entendimos es que para la próxima sesión, en Nairobi, Kenia, se presentará un borrador, un draft, de la Convención. A partir de eso será más fácil empezar las negociaciones, con un texto concreto. Los derechos humanos van a estar ahí y nuestro papel va a ser siempre el de empujar, empujar y empujar.
María Emilia Mamberti: Los derechos humanos, además, se relacionan con varios puntos que la sociedad civil exigió durante estas sesiones, como la financiación de los servicios públicos, la igualdad de género y el desarrollo sostenible. Estas intervenciones nos recuerdan por qué los gobiernos, en especial de América Latina y el Caribe, insistieron tanto en la inclusión de un principio de derechos humanos para guiar el propósito general y la consecución de los objetivos de la Convención.
IPDHPF: ¿Hubo alguna oportunidad de trabajar con los gobiernos de América Latina? ¿Cuál es el panorama general del trabajo de la región?
MEM: Algunos países de la región son muy activos en las negociaciones de la Convención, aunque aún hay desafíos para lograr que la región exprese posiciones comunes o consensos robustos. Vemos muy activos en las sesiones a Brasil, Chile y Colombia, los tres países que han liderado la PT-LAC, una plataforma de cooperación tributaria con la coordinación técnica de la CEPAL, y un consejo consultivo de la sociedad civil. Pero también hemos escuchado intervenciones importantes de Honduras y México, que participan en la PT-LAC como observadores o asisten a reuniones de manera ad-hoc. Esto muestra el enorme potencial de la plataforma como espacio de puesta en común de prácticas, información, desafíos y habilidades.
IPDHPF: Hablemos sobre el evento que organizó GI-ESCR en la primera semana, como ya mencionó Nathalie. ¿Quiénes asistieron y qué sorpresas se llevaron?
ES: Uno de los principales obstáculos que tenemos como organizaciones de la sociedad civil en este tema de tributación es la interdisciplinariedad. Esta es una negociación fiscal impositiva, en la cual los negociadores son personas que, naturalmente, vienen con una formación fiscal tributaria. Son expertos en impuestos y está perfecto que así lo sean, porque es una convención sobre esa materia. Pero, al tratarse de una Convención celebrada en el marco de las Naciones Unidas, se abarcan otros temas. Estos se aplican de manera sustancial a la Convención y es necesario que la sociedad civil alimente y aumente las capacidades de los negociadores. Uno de esos asuntos es la alineación de la cooperación tributaria internacional con las obligaciones de derechos humanos aplicables a los estados.
En el fondo, intentamos evitar que la falta de interdisciplinariedad se vuelva un obstáculo para lograr una Convención ambiciosa, con potencial transformador para el Sur Global, y se relegue el cumplimiento de los derechos humanos a un lugar secundario. Buscamos que el debate vaya más allá de la cooperación técnica entre administraciones tributarias; que sirva para generar las iniciativas redistributivas clave para financiar las políticas públicas que aseguren los DESC. Entre esas iniciativas están un registro global de activos, la distribución justa de derechos de tributación y el impuesto a los individuos de alto patrimonio neto.
Efectivamente, los problemas que plantean los países del Sur Global comienzan con un esquema en el cual el Norte determina las reglas y el Sur no recibe los recursos que necesita a partir de la cooperación tributaria internacional. Para cambiar eso, se deben crear las condiciones para tener diálogos francos con los negociadores y con otras organizaciones de la sociedad civil.
El briefing legal que organizó GI-ESCR junto a la Iniciativa y otras organizaciones aliadas, se centró específicamente en que la Convención sirva para que los Estados del Norte Global den cumplimiento a sus obligaciones extraterritoriales en materia de derechos humanos. Es decir que, por medio de la asistencia y la cooperación internacional, se dé cumplimiento a las obligaciones que tienen los países ricos de dar los recursos que faciliten el disfrute y goce de los derechos económicos, sociales y culturales en el Sur Global.
El evento nos mostró que hay mucho apetito por parte de los negociadores fiscales y de los representantes de los estados para tener esta conversación. Vinieron representantes de Brasil, España, Colombia, Chile, Costa de Marfil… Muchos nos decían que les interesaba este tipo de eventos, pero también las publicaciones que las organizaciones vamos sacando sobre este tema, pues les brindan el lenguaje y los argumentos en discusiones políticas cerradas en las que no está la sociedad civil para poder defender la perspectiva de derechos humanos dentro de la Convención.
IPDHF: Hablemos de los ‘derechos de los contribuyentes’. ¿Qué son y por qué se han vuelto tan polémicos?
ES: En rigor de la verdad, es un mal entendimiento del concepto de los derechos humanos. Quien ha impulsado principalmente este asunto de los ‘derechos de los contribuyentes’ ha sido la Cámara Internacional de Comercio y algunos estados han recogido sus argumentos para utilizar esa expresión. La intención es reducir el nivel de ambición de la Convención bajo supuestas consideraciones sobre el derecho a la privacidad de los contribuyentes. Según aquellos, este derecho entraría en contradicción con las medidas que otorgan mayor transparencia en torno a la información de tipo fiscal, como los registros globales de activos. Este argumento defiende los intereses del 1 por 100 más rico del mundo y de las multinacionales que hoy en día evaden la tributación efectiva.
¿Por qué digo esto? Porque desde el derecho internacional y, en especial, dentro del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, no existe la categoría jurídica ‘derechos de los contribuyentes’. Porque, en todo caso, los contribuyentes somos todos. Yo soy contribuyente y la persona que va al supermercado y compra leche es contribuyente cuando paga el IVA.
A menos de que alguien tenga una exención impositiva de dudosa procedencia y no contribuya a ningún impuesto al país en el cual vive, todas las personas contribuimos al acervo tributario del Estado. Y en eso somos todos humanos, lo cual hace que, naturalmente, seamos titulares de derechos humanos. Suena hasta ilógico, pero nuestros derechos están amparados en que somos humanos y que tenemos derechos humanos. Entonces, en principio, no hay distinción entre lo que es un humano y lo que es un contribuyente.
Pero cuando la Cámara Internacional de Comercio o algunos estados plantean los supuestos ‘derechos de los contribuyentes’, su pretensión es bloquear la ambición de ciertas medidas dentro de la Convención, como, por ejemplo, aumentar la transparencia en la información, o crear un registro global de activos que indique quién tiene cuánto dinero y quién está pagando o evadiendo impuestos. De manera más determinante, este concepto ha sido explícitamente excluido de los términos de referencia de la Convención, los cuales incluyen el alineamiento con los derechos humanos como principio rector clave.
NB: El uso de este concepto también habla de una captura privada del espacio público. Estos grupos, como la Cámara Internacional de Comercio, antes no hablaban de derechos humanos y ahora están adecuándose al lenguaje de la negociación. Y para las personas que no saben, estos nuevos argumentos tienen sentido.
MEM: Hay que recordar que los derechos de los contribuyentes y la privacidad habían sido mencionados en la versión original de los términos de referencia, pero los Estados decidieron quitar esta referencia del texto tras discutir ampliamente al respecto. Los términos de referencia aprobados formalmente no incluyen estos derechos, entre otras cosas porque muchos estados observaron que no existe una “carta” internacional ni ningún instrumento normativo en las Naciones Unidas que reconozca estos derechos como tales. Esta discusión, entonces, debería estar cerrada dentro del proceso.
IPDHPF: En efecto. Y, en parte, el problema se debe a que las negociaciones son muy técnicas. Todo lo que gira alrededor de la Convención Marco es difícil de explicar. Además, ciertos sectores se rehúsan a que se den compromisos concretos en algunas materias. En ese sentido, ¿cómo fueron los primeros espacios de defensa de los derechos humanos dentro de las negociaciones?
NB: Dentro de la ONU, la sociedad civil es un sector muy amplio en el que las empresas y sus organizaciones entran en este grupo. Pero en la Convención está pasando algo muy interesante, que es la creación de un espacio de mediación, para que las organizaciones no lleguemos con agendas individuales y desconectadas. Con el liderazgo del Grupo de Trabajo sobre Tributación del Mecanismo de la sociedad civil del Financiamiento al Desarrollo (CSFFDM) en la Agenda de Desarrollo Sostenible hay un grupo de trabajo específico sobre tributación. Son decenas de organizaciones y hay conflictos, por supuesto. Pero a cada negociación llegamos con acuerdos comunes para insistir con más fuerza y de manera más organizada.
IPDHPF: Para cerrar, hay dos temas que están relegados en los términos de referencia, la progresividad, la desigualdad de género y otras interseccionalidades. ¿Qué se pudo discutir al respecto en Nueva York?
NB: El tema de progresividad no está en la Convención, así como tampoco está el tema de género, desafortunadamente. En cuanto a la progresividad, pienso que va más allá de la tributación de los superricos, aunque me parece muy importante la agenda que defiende Brasil. Pero, especialmente en el Sur, la progresividad se relaciona más con que nuestros sistemas tributarios son regresivos, pues dependen demasiado de los impuestos indirectos. Así que la idea de progresividad es el mismo reto que los derechos humanos: enfrentar las relaciones de poder desiguales.
Curiosamente, en Sevilla, durante la FFD4, tanto género como tributación entraron como dos bloques importantes. Y nosotros creemos que, al aprobarse por consenso el Documento de Sevilla, en estas discusiones sobre tributación se tienen que dar las mismas conversaciones sobre progresividad y género. Espero que en las negociaciones de noviembre en Nairobi podamos entrar en materia. Pero son apuestas que tomarán tiempo. Ahora, si en las negociaciones no se ha hablado de género, ¡imagina las otras interseccionalidades!
En todo caso, yo soy una persona muy entusiasmada con este proceso. Por todos lados escuchamos que las Naciones Unidas están en crisis y que el multilateralismo no funciona. Es verdad. Hay problemas terribles, y pienso que el fracaso de Gaza es la prueba de que tenemos problemas en serio, y es imperdonable que con el multilateralismo no podamos parar esta tragedia.
Pero hay luces que nos iluminan un poco. Es la primera vez que los países del Sur Global dicen “¡basta, también queremos reglas justas para nosotros!” A pesar de que los Estados Unidos se retiraron y los países del Norte Global dificultan las conversaciones cada vez que pueden, hay un proceso de negociación justo e inclusivo. Y espero que este clima se mantenga hasta que terminen las negociaciones en 2027.